燃油税改革下一步阻力渐显铜管

燃油税改革下一步阻力渐显

2008年12月5日， 国家发改委等四部委联合公布了《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》，后于2009年1月1日正式实行，完成了社会公众期待已久的从养路费向燃油税的制度改革。改革迄今，已满一周年了。按照燃油税改革方案，一年来，我国已完全取消了公路锻件养路费等六项收费，已有超过12个省市完全取消了还贷二级公路收费。与此同时，新增成品油消费税收入大幅增加，仅2009年上半年的增幅就达到123.9%,随着中国经济的回暖和汽车销售量的猛增，全年增幅还将超过这一数值。总的来看，2009年初的燃油税改革有两大主要特征。其一，为了减少高度计制度转换成本，充分利用了已有的从量消费税制，并适当调高了税率，未推出新的税种。其二，为降低改革阻力，强调要“妥善安置交通收费征稽人员。在地方各级人民政府统一领导下，多渠道妥善安置，中央相关部门给予指导、协调和支持，确保改革稳妥有序推进。”还规定，将“成品油消费税收入一律专款专用，主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。”由此，这一改革方案适当补偿了燃油税改革中预期受损最严重的强力利益集团——包括交通部门、地方政府以及其它主要的受损者，有利于获得其支持。笔者曾撰文指出，中国可行的燃油税改革路径是两步走战略，亦即首先实现从养路费体制向燃油税体制的改革，然后再稳步提高燃油税率，直至最优税率。到目前为止，第一阶段改革已大体实现，体制层面的餐椅欠缺已较先前为小。但继续推进第二阶段改革的动力也正在快速消失。其原因在于，虽然已通过转移安置的方式基本消除了交通部门的反对声音，但将全部成品油消费税收归中央，再酌情转移支付给地方政府，给地方政府造成了极大的收益不确定性，收益明显减少，改革所要求的取消政府还贷二级公路收费也缺乏实在的激励。更重要的是，在燃油税体制下，将成品油税率提高以解决节能、环保和道路拥堵等问题，将面对越来越强大的包括运输、物流和普通有车一族等利益集团的强力反对。为解决进一步的燃油税改革所面临的改革动力缺乏的问题，有三方面的工作值得重视。第一，按照国际经验，燃油税收入多为中央和地方共享，这有助于强化地方政府取消还贷公路收费等政策的激励，也有助于增强其对进一步的燃油税改革的支持。第二，充分调动中央和地方政府的积极性，加快区域和地方交通基础设施和基础交通服务能力建设，为公民出行提供快捷的交通选择，以有效区分基本交通需求者和奢侈性的交通消费者两个利益集团，满足作为公共物品的基本交通需求，消除普通公众对燃油税率提高的反对。

第三，2009年燃油税改革的成功经验是，在中国特定的政治经济体制下，以自上而下强制性法规的方式推动进一步的燃油税改革，仍将是极为必要且可行的改革路径，这既是因为中国已承诺到2020年时要使得干衣机单位GDP二氧化碳强度下降40-45%，节能减排任务严峻，也是因为中国有限的土地和石油资源将无法承载一个高耗油社会的长期稳定增长，以进一步的燃油税改革推动新能源交通产业的发展是中国经济发展的迫切要求，也是希望所在。


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